Le mercredi 28 août, l’Office national de l’énergie est devenu la Régie de l’énergie du Canada. Pour de plus amples renseignements, consultez la page d’information sur la mise en œuvre de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie

Réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle

Association canadienne de taxe foncière – Séminaire éducatif de la section occidentale

Peter Watson, président et premier dirigeant de l'Office national de l'énergie

le 7 mars 2017

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Bonjour! C’est avec un grand plaisir que je viens vous présenter le point de vue de l’Office national de l’énergie sur la réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle. Au cours des dernières années, vous avez sans aucun doute entendu parler de l’Office et du travail qu’il effectue. Vous avez probablement lu des articles sur l’Office, en ligne ou dans les journaux, ou en avez entendu parler aux nouvelles.

Vous savez peut-être que le gouvernement fédéral tâche de moderniser l’Office et qu’il a récemment présenté un projet de loi afin d’établir un nouveau processus d’examen environnemental en ce qui concerne les grands projets de mise en valeur de ressources canadiennes.

Selon le projet de loi, l’Office national de l’énergie deviendrait une nouvelle organisation nommée la Régie canadienne de l’énergie. Le projet de loi fait présentement son chemin au Parlement.

J’y reviendrai un peu plus tard. J’aimerais d’abord vous parler de l’Office. Je situerai le contexte historique et je vous mettrai au courant des travaux entrepris par l’Office il y a plusieurs années pour se préparer aux changements actuels et futurs.

 

1. Introduction

Principaux réseaux pipeliniers et activités dans les régions pionnières réglementés par l'Office national de l'énergie
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En tant qu’organisme national de réglementation du Canada, l’Office a un mandat qui va au-delà de la tenue d’audiences sur les projets pipeliniers.

Son mandat englobe en effet la réglementation de la sécurité et de la protection de l’environnement relativement à plus de 73 000 kilomètres de pipelines qui, s’ils étaient tous alignés et raccordés les uns à la suite des autres, feraient presque deux fois le tour de la Terre.

L’Office assure également la réglementation :

  • d’environ 1 400 kilomètres de lignes internationales de transport d’électricité et de lignes électriques désignées;
  • des importations de gaz naturel; et
  • des exportations de pétrole brut et de liquides de gaz naturel.

L’Office réglemente les installations de son ressort tout au long de leur cycle de vie. Il assure une surveillance des projets pipeliniers dès l’étape de l’examen de la demande, pendant les travaux de construction, tout au long des activités d’exploitation et jusqu’à la cessation de leur exploitation. Son travail le place en plein cœur des plus importants débats publics d’orientation politique au pays.  '

En effet, qu’il soit question de sûreté des pipelines, de projet pipelinier controversé, de politique sur les changements climatiques ou de transition vers des systèmes énergétiques à faibles émissions de carbone, l’Office a un rôle à jouer.

 

2. Surveillance du secteur de l’énergie assurée par l’Office

Page couverture du rapport intitulé Avenir énergétique du Canada en 2017
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En tant qu’organisme national de réglementation du secteur de l’énergie au Canada, l’Office a un mandat comportant certains éléments clés, notamment les suivants:

  • étudier les questions énergétiques ressortissant au Parlement;
  • conseiller le gouvernement à cet égard; et
  • transmettre à la population canadienne de l’information sur les questions énergétiques.

J’aimerais vous donner un exemple, qui situe le contexte historique, pour démontrer à quel point l’Office prend ses responsabilités au sérieux.

Sur la diapo derrière moi, vous pouvez voir le rapport de l’Office qui s’intitule Avenir énergétique du Canada en 2017 - Offre et demande énergétiques à l’horizon 2040. Il a été publié en décembre dernier.

Du côté gauche, vous pouvez voir le premier rapport de l’Office sur l’offre et la demande d’énergie au Canada, qui portait sur la période allant de 1965 à 1985 et qui a été publié en 1967... il y a 50 ans! Ces deux rapports, de même que tous les rapports sur l’avenir énergétique du Canada publiés entre 1967 et 2017, constituent des éléments de référence clés pour les spécialistes du domaine de l’énergie, les gouvernements et la population canadienne en général.

Et il s’agit, encore en 2017, du SEUL document tourné vers le long terme dans le secteur de l’énergie qui est à la disposition du grand public, qui traite de tous les produits de base et qui englobe toutes les provinces et tous les territoires.

 

3. Information sur l’énergie fournie par l’Office – contexte historique

  • Production de pétrole brut et liquides de gaz naturel
    • 1967 : 1,1 million de barils par jour
    • 2017 : 4,2 millions de barils par jour
  • Exportations brutes à destination des États-Unis
    • 1967 : 414 000 barils par jour
    • 2017 : 3,45 millions de barils par jour
  • Production tirée des sables bitumineux
    • 1967 : 45 000 barils par jour – première exploitation commerciale
    • 2017 : 2,7 millions de barils par jour
  • Production de gaz naturel
    • 1967 : 4 milliards de pieds cubes par jour
    • 2017 : 15,6 milliards de pieds cubes par jour
  • Exportations de gaz naturel
    • 1967 : 1,4 milliard de pieds cubes par jour
    • 2017 : 8,2 milliards de pieds cubes par jour
  • Électricité
    • 1967 : Environ 80 % d’hydroélectricité, le reste produite au moyen de combustibles fossiles
    • 2017 : Hydroélectricité, énergie nucléaire, combustibles fossiles, éolien, biomasse et solaire
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Situons maintenant le contexte historique. À cette fin, penchons-nous sur le rapport sur l’avenir énergétique paru il y a 50 ans et sur celui paru en décembre dernier.

La diapo fait état :

  • de la production de pétrole brut et de liquides de gaz naturel;
  • des exportations de pétrole brut; et
  • de la production tirée des sables bitumineux.

Un premier coup d’œil à la diapo permet de constater que toutes les données ont augmenté au cours des 50 dernières années. La diapo permet également de constater que les questions énergétiques qui étaient d’actualité il y a 50 ans le sont encore aujourd’hui : transporter les ressources vers les marchés en toute sécurité et assurer la protection du public et de l’environnement.

La production gazière a connu une hausse marquée au cours des 50 dernières années.

Si, en 1967, la difficulté était d’acheminer le gaz naturel vers les marchés américains pour monétiser la ressource, aujourd’hui, bien que des volumes beaucoup plus importants soient exportés vers les États-Unis, les principales difficultés sont encore liées à la capacité de transport limitée. En 1967, l’hydroélectricité comptait pour la majeure partie de l’électricité produite au Canada. De nos jours, le bouquet énergétique se compose d’hydroélectricité, d’autres énergies renouvelables et d’hydrocarbures.

Autre fait intéressant, le rapport de 1967 mentionne la question de l’électrification des véhicules et celle des émissions liées au charbon, et ce, des dizaines d’années avant que le public ne commence à y réfléchir.

C’est l’histoire qui continue. Les travaux de l’Office portent sur des questions d’actualité depuis 1967... bien avant la création du terme « modernisation de l’Office ».

Et l’Office poursuivra ses travaux... bien après la disparition du terme « modernisation de l’Office ». L’Office se trouve simplement à un autre stade de son évolution aujourd’hui. Parlons maintenant des travaux de l’Office au cours des dernières années pour se préparer aux changements et continuer d’évoluer.

 

4. Réglementer au XXIe siècle est de plus en plus compliqué

  • Confiance limitée du public
  • Nouveaux joueurs = beaucoup d’exposés de faits à considérer pour les décisions concernant l’infrastructure énergétique
  • Manque d’information fiable sur l’énergie (réel ou perçu)
    • Par conséquent, les processus de réglementation de l’énergie sont remis en question.
  • Mais ce ne sont pas les seuls facteurs en cause.
Système interconnecté : Cascade de lacunes dans les politiques de réglementation

Source : Michael Cleland et Monica Gattinger, System Under Stress: Energy Decision-Making in Canada and the Need for Reform mars 2017

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Comme vous pouvez l’imaginer, la réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle est de plus en plus compliquée.

Et je trouve que de nos jours, le contexte dans lequel la réglementation du secteur de l’énergie s’effectue est plus polarisé que jamais.

Dans le rapport bien documenté qu’ils ont publié en 2017 sur la filière énergétique du Canada, Michael Cleland et Monica Gattinger soulignent le fait que le principal enjeu auquel font face les organismes de réglementation de nos jours est le faible degré de confiance du public.

Selon eux, cet enjeu est attribuable à divers facteurs:

  • l’évolution des valeurs et les changements sociaux et technologiques;
  • les lacunes dans les politiques sur les changements climatiques;
  • la réconciliation avec les peuples autochtones; et
  • les effets cumulatifs de la mise en valeur des ressources énergétiques.

De l’avis de Cleland et Gattinger, au milieu de tous ces enjeux se situe le processus de réglementation de l’énergie, qui sert à trancher des questions de politique difficiles nécessitant des processus comportant une responsabilité politique explicite.

Dans un contexte où la société se méfie souvent de l’autorité et de l’expertise, les auteurs ne s’étonnent pas de voir que de nombreux processus décisionnels dans le domaine de l’énergie deviennent de plus en plus prolongés et incertains et qu’ils ne répondent pas à certaines des attentes du public.

Les résultats, selon eux, peuvent donc être contraires aux intérêts du Canada en tant que société, sans nécessairement satisfaire les collectivités, les entreprises ou les groupes de revendication. Bref, tout le monde s’estime perdant.

Au cœur du mandat de l’Office réside l’intérêt public, qui implique l’équilibre des intérêts économiques, environnementaux et sociaux de la société.

L’Office reconnaît qu’il est important d’avoir de la souplesse pour déterminer l’intérêt public et que les améliorations apportées au cadre juridique soutenant ses processus décisionnels et d’autres questions de grande importance permettront d’obtenir de meilleurs résultats pour tous les Canadiens.

C’est à cette fin qu’il appuie entièrement l’initiative de modernisation lancée par le gouvernement du Canada. L’Office est toutefois conscient qu’un organisme de réglementation n’est pas en mesure de résoudre seul les enjeux systémiques cernés par Cleland et Gattinger. 

Mais que faire, alors? Premièrement, il ne faut pas avoir l’épiderme sensible. Croyez-moi, l’Office a dû apprendre à être coriace. Ensuite, l’Office doit s’efforcer constamment d’améliorer sa surveillance du rendement de l’industrie en ce qui concerne la sécurité et la protection de l’environnement. L’Office doit aussi appuyer le gouvernement fédéral et contribuer à le tenir au courant des questions dont il devrait tenir compte aux fins de la modernisation.

 

5. Modernisation

  • Gouvernance moderne
  • Attention portée sur les effets régionaux et cumulatifs à la grandeur du réseau
  • Engagement accru du public et plus grande participation autochtone pendant le processus d’évaluation
  • Maintien d’une surveillance rigoureuse à l’égardde la sécurité des pipelines et de la protection de l’environnement
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Un peu plus tôt, j’ai dit que le gouvernement fédéral avait présenté un projet de loi afin de moderniser l’Office national de l’énergie et de transformer celui-ci en une nouvelle organisation appelée la Régie canadienne de l’énergie.

Il s’agit là de la plus importante modification législative depuis la création de l’Office en 1959. J’en suis heureux, parce que la loi en résultant apporterait à l’Office des précisions attendues depuis longtemps.

Gouvernance moderne

L’un des plus grands changements découlant de la modernisation est le modèle proposé pour la gouvernance de la Régie canadienne de l’énergie.

Un conseil d’administration serait constitué sur le modèle de ceux des entreprises et un groupe indépendant de commissaires se concentrerait sur les audiences.

J’espère sincèrement que ce changement contribuera à:

  • accroître l’imputabilité de l’organisation;
  • favoriser la prévisibilité, grâce à un rendement systématique; et
  • relever la barre pour l’Office, qui cherche à atteindre l’excellence en matière de réglementation.

La nouvelle structure fait également en sorte que les commissaires agiront de façon indépendante de l’organisation, afin de pouvoir se consacrer entièrement au processus décisionnel lié aux pipelines. Le nouveau modèle, qui sépare les rôles de président du conseil d’administration, de chef des commissaires et de premier dirigeant, permet d’éviter les conflits inhérents entre les rôles.

Il permettra également:

  • au ministre d'interagir de manière proactive avec le conseil d’administration (mais pas avec les commissaires);
  • au conseil d’administration de discuter avec le ministre, les principales parties prenantes et le personnel; et
  • au premier dirigeant de se concentrer sur la direction de l’organisation, sans crainte de conflit d’intérêt en raison de la partialité d’un processus décisionn

Système axé sur les effets régionaux et cumulatifs

Le système général d’examen des projets sera également amélioré du fait qu’il se concentrera de manière proactive sur les effets régionaux et cumulatifs.
Le système proposé favorisera :

  • l’évaluation proactive et stratégique à l’échelle régionale de grandes questions, telles que le changement climatique, la biodiversité et les espèce en péril;
  • l’évaluation des effets cumulatifs de la mise en valeur proposée, ce qui fournira le contexte de chacune des évaluations d’impact; et
  • l’obtention de résultats d’évaluation ciblés dans certaines zones et la coordination des activités de surveillance des questions critiques par toutes les parties en cause.

La Régie collaborera en outre avec la nouvelle Agence canadienne d’évaluation d’impact, qui dirigera tous les examens de projet d’envergure au niveau fédéral.

Engagement accru du public et plus grande participation autochtone pendant le processus d’évaluation

Grâce à la modernisation, une priorité renouvelée sera accordée à la participation des peuples autochtones plus tôt au cours de l’étape de la planification d’un projet, soit dès le début du processus de réglementation.

Maintien de la surveillance rigoureuse à l’égard de la sûreté des pipelines et de la protection de l’environnement

La population canadienne s’intéresse de plus en plus à la réglementation des projets de mise en valeur des ressources énergétiques tout au long de leur cycle de vie, dès les premiers stades de conception, pendant les travaux de construction et les activités d’exploitation et jusqu’à la fin de la durée utile.

L’engagement de l’Office envers la sécurité et la protection de l’environnement est inébranlable et le nouveau cadre juridique ne fera que le renforcer de différentes manières.

 

6. Cinq transformations à l’Office

Cinq transformations à l’Office
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J’arrive maintenant à ce que l’Office a mis en œuvre pour se préparer à l’avenir.

Cadre ministériel des résultats

Tout organisme de réglementation moderne se doit de rendre compte de son rendement - bon ou mauvais - en toute transparence. Au cours du dernier exercice, l’Office a été l’un des premiers à adopter la Politique sur les résultats actualisée du gouvernement du Canada, connue sous le nom de cadre ministériel des résultats ou CMR. Le cadre ministériel des résultats définit les quatre responsabilités essentielles de l’Office : processus décisionnel, surveillance de la sécurité et de l’environnement, information sur l’énergie et engagement. Il établit aussi, pour chacune des responsabilités essentielles, une série de paramètres de rendement déclarables au public. L’Office commencera à déclarer ses résultats selon ce cadre à la fin de l’exercice.

Système de gestion

L’Office exige des sociétés qu’il réglemente qu’elles mettent en place un système de gestion solide. Il a par conséquent appliqué ce concept à son propre fonctionnement interne. Le système de gestion, que l’Office a conçu et commencé à déployer en 2016, prévoit des processus opérationnels de base qui sont clairs, qui conviennent aux activités de gouvernance, de planification opérationnelle, d’évaluation du rendement et de gestion du changement aux fins d’amélioration du rendement et qui permettent à l’organisation de produire les résultats attendus dans le cadre ministériel des résultats, et non pas une série de transactions au cours d’un exercice. Le système de gestion de l’Office repose sur la volonté inébranlable de s’améliorer en tant qu’organisation, grâce à l’application inlassable du cycle « planifier, faire, vérifier et agir » à tout ce qu’il fait. L’Office se démarque ainsi des autres organismes gouvernementaux et ministères, qui naviguent plutôt d’un problème à l’autre. Dans l’ensemble de ses activités, l’Office démontre sa recherche de l’excellence et son rejet de l’approche transactionnelle par son engagement envers une démarche axée sur les systèmes de gestion.

Accessibilité des données et de l’information sur l’énergie

L’Office espère également accroître la confiance du public à son égard. Pour cela, il met à la disposition des Canadiens ses ensembles de données de base ainsi que des renseignements factuels et objectifs sur l’énergie et les pipelines. Il estime en effet qu’il est avantageux de fournir l’information dont il dispose aux membres du public, afin que ceux-ci puissent fouiller dans les données, tirer leurs propres conclusions et remettre en question ses façons de faire au lieu de simplement le croire sur parole. Afin d’alimenter le dialogue sur l’énergie, l’Office a lancé plusieurs produits d’information novateurs, notamment :

  • la carte interactive des pipelines et le bilan du rendement pipelinier;
  • les articles Aperçu du marché (capsules d’information publiées chaque semaine sur des questions énergétiques); et
  • l’outil de visualisation interactive des données sur l’avenir énergétique.

Engagement élargi auprès des parties prenantes

L’une des constatations de l’Office au fil des ans est la nécessité de favoriser la participation productive des peuples autochtones, des parties prenantes, des propriétaires fonciers touchés et du public en général afin d’avoir la confiance des Canadiens. L’Office trouve qu’une participation élargie produit des résultats supérieurs et ne va pas à l’encontre du principe de l’équité pour toutes les parties. Par exemple, inviter la participation des parties prenantes avant le lancement du processus d’examen ou de décision peut avoir une incidence sur la portée et la conception du processus, ce qui assure en fait l’équité du processus pour toutes les parties. L’Office a également appris qu’il pouvait recourir à des processus d’engagement élargi, fondés sur le consensus, pour influencer la rédaction des normes et politiques qui servent aux activités de surveillance réglementaire.

Culture de sécurité

L’Office recherche l’excellence par divers moyens, dont la promotion d’une culture de sécurité dans le secteur qu’il réglemente, bien que ce soit là un nouveau domaine pour lui. L’importance de la culture de sécurité a une longue histoire dans certains secteurs; l’aviation commerciale en est un bon exemple. Le secteur de l’énergie, pour sa part, n’a commencé que récemment à se concentrer sur la culture de sécurité. Essentiellement, la culture de sécurité englobe les attitudes, les normes, les valeurs et les convictions partagées par un groupe particulier de personnes en ce qui concerne les risques et la sécurité. Une solide culture de sécurité comprend, dans l’exercice des fonctions de gestion normales, un examen attentif de toutes les décisions prises afin que les risques soient bien gérés.

 

7. Prévenir les dommages

Prévenir les dommages
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En ce qui concerne la proactivité et la prévention des dommages, la culture de sécurité est le meilleur moyen d’action. En effet, la culture de sécurité dépasse de loin le simple respect des normes parce qu’elle a une grande influence systémique sur le rendement en matière de sécurité.

Pour exercer une influence positive sur la culture de sécurité, l’Office doit aussi considérer l’effet de ses propres valeurs organisationnelles sur ses processus décisionnels et ses comportements. C’est pourquoi il déploie maintenant des efforts pour comprendre et évaluer sa propre culture interne en matière de surveillance réglementaire.

 

8. Accent sur les résultats – S’adapter à un contexte en évolution

  • Les organismes de réglementation peuvent contribuer à instaurer la confiance du public en...
    • ouvrant la voie vers l’excellence en matière de réglementation
    • démontrant leur rendement aux Canadiens
    • créant et influençant une solide culture de sécurité à l’interne ainsi que dans l’ensemble des sociétés réglementées
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Tout comme les réseaux énergétiques, la réglementation et la responsabilisation envers les Canadiens évoluent au fil du temps et des circonstances. C’est l’histoire qui continue. L’Office étudie des questions qui intéressent la population depuis 50 ans. Et il continuera de le faire, probablement pendant encore 50 ans!

L’Office est persuadé qu’une solide présence réglementaire est dans l’intérêt de tous les Canadiens, ce dont témoigne:

  • ses efforts en vue d’une transformation interne;
  • l’adoption d’un nouveau cadre de rendement fondé sur les résultats;
  • la mise en œuvre d’un système de gestion;
  • la mise à la disposition du public des données et de l’information sur l’énergie;
  • les activités d’engagement élargi avec les parties prenantes;
  • l’accent sur la culture de sécurité.

Je suis convaincu(e) que ces initiatives seront profitables pour l’Office, pour la nouvelle Régie canadienne de l’énergie et, ultimement, pour tous les Canadiens pendant encore de nombreuses années.

Merci!

 

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